TEORIA DA ADMINISTRAÇÃO

Capítulo 1
* Professor José Bernardoni Filho (Fatecinternacional)

Fundamentos da Teoria da Administração

Teoria da Burocracia

A Teoria da Burocracia cujo enfoque principal é a estrutura das organizações, foi idealizada por Max Weber, sociólogo alemão e contemporâneo dos idealizadores da Teoria da Administração Científica
Para Weber o conceito de burocracia tem um significado técnico que identifica certas características formais da organização, como a racionalidade e a eficiência. Weber enunciava sete variáveis para dimensionar a burocracia ideal:
Formalização – atividades definidas por escrito e existência de conjunto de leis e regras aplicáveis a todos os casos.
Divisão do trabalho – definição de cargos, relacionados a cada esfera de competência, com atribuições específicas delimitadas;
Princípio da hierarquia – Unidade de controle baseada na hierarquia e na disciplina. O funcionário obedece a um único chefe, daí resultando a estrutura piramidal da burocracia;
Impessoalidade – preocupação ligada a execução impessoal das tarefas, sem levar em conta o relacionamento com outras pessoas.
Competência técnica – baseada essencialmente na meritocracia, o preenchimento dos cargos é feito de acordo com a capacitação profissional e não em preferências de ordem pessoal.
Separação entre propriedade e administração – como o dirigente ou burocrata é um profissional especializado na administração, a utilização de recursos não é de sua propriedade, esta fica separada da administração.
Profissionalização do funcionário – os cargos são as principais atividades dentro da organização e são ocupados por profissionais especialistas em face da divisão do trabalho.

Weber percebeu algumas inconstâncias no comportamento das pessoas. A partir dessas constatações também foi percebido as distorções do modelo que levaram a ineficiência e as imperfeições. Com isso surge o sentido pejorativo que o termo passou a ter, e estas distorções caracterizaram as disfunções da burocracia:
Despersonalização do relacionamento entre os participantes;
Internalização das diretrizes onde as normas e os regulamentos adquirem valor próprio, transformando-se de meios em objetivos e passando a ser absolutos;
Uso da categorização como técnica do processo decisório;
Excesso de formalismo e de papelório;
Exibição de sinais de autoridade.
Superconformidade em relação às regras e aos regulamentos da organização, os quais passam a adquirir uma importância fundamental;
Propensão dos participantes a se defenderem de pressões externas;
Resistências a mudanças.


Teoria das Relações Humanas

No momento em que alguns estudiosos da administração, entre eles Elton Mayo e Kurt Lewin, passaram a prestar mais atenção no fator humano do trabalho, deixando em segundo plano a estrutura e as tarefas, surgiu a primeira abordagem humanística.

Mayo desenvolveu uma série de pesquisas na Western Eletric, as quais propiciaram cenário favorável à introdução de uma nova abordagem na solução dos problemas da administração. Para tanto, algumas premissas sobre o comportamento humano precisavam ser aceitas pelos administradores:
Integração e comportamento sociais – mesmo tendo condições físicas para trabalho, o trabalhador sem relação social não terá boa eficiência, pois aspectos sociológicos e emocionais são mais importantes que aspectos técnicos.
Participação nas decisões - a participação de cada trabalhador no processo decisório é fundamental, mesmo dependendo da situação e do padrão de liderança. A comunicação de baixo para cima, fomenta a iniciativa dos funcionários e aumenta a produtividade.
Homem social - O comportamento dos trabalhadores está condicionado também a normas e padrões sociais.
Conteúdo do trabalho - trabalhos simples e repetitivos são negativos para a motivação do trabalhador, ocasionando perda de produtividade.

De maneira geral, a Escola das Relações Humanas representa uma reação positiva contra a idéia do trabalho programado, do controle hierárquico rígido e do alto grau de especialização do funcionário, características marcantes no taylorismo e na teoria da administração tradicional.

Das contribuições da Teoria das Relações Humanas à Ciência da Administração podemos destacar as que se referem ao esforço no sentido de humanizar as organizações: ênfase nos grupos sociais, na organização informal, nas comunicações, na motivação, na gestão participativa e, principalmente, na preocupação com a satisfação do trabalho.

Teoria Comportamental

Também chamada de Movimento Behaviorista, esta teoria surgiu da evolução de uma dissidência da Teoria das Relações Humanas, a qual não aceitava a idéia de que a satisfação do trabalhador gerava de forma intrínseca a satisfação do trabalho.

Além disso, defendia a valorização do trabalhador em qualquer trabalho baseado na cooperação e buscava um novo padrão de teoria administrativa. Foi muito influenciado pelos estudos comportamentais em várias áreas, como antropologia, psicologia e sociologia. Da mesma forma, tinha como objetivo fornecer visão mais ampla da razão de motivação dos trabalhadores nas organizações.

A Escola do Comportamento Organizacional surgiu com um livro de Herbert A. Simon, publicado em 1947 – O Comportamento Administrativo, no qual o autor discorre sobre uma teoria das decisões, mostrando que a decisão é mais importante que a execução que a sucede. A partir dessa idéia, a empresa é vista como sistema de decisão, onde as pessoas percebem, sentem, decidem e agem, moldando seus comportamentos em cada situação com que se deparam.

Dentre os aspectos organizacionais do Behaviorismo, podemos destacar:
Processo decisório – avaliando as alternativas, os decisores selecionam a que representa melhor opção.
Liderança – característica dos líderes, a capacidade de escolher a melhor alternativa para flexibilizar a decisão, apoiada na colaboração de todos.
Autoridade e consentimento – na organização formal, autoridade é característica de uma comunicação, a qual segue uma ordem e é aceita por um membro da organização.
Homem administrativo – diz respeito à racionalidade dos trabalhadores diante de uma situação com vários dados.
Conflito de objetivos – conflito entre os objetivos de indivíduos e da organização, aspecto inevitável.


Teoria Estruturalista

Mais uma corrente de estudo das teorias administrativas, a abordagem estruturalista, assim como as outras, também enfatiza a estrutura organizacional. Essa teoria se desenvolveu a partir dos estudos sobre limitações e rigidez do modelo burocrático, considerado sistema tipicamente fechado, altamente mecanicista e defensor da organização como arranjo estático de peças cujo funcionamento é previsto.

Baseados no modelo burocrático, os estruturalistas iniciaram o conceito de sistema aberto e tentarem alinhar as contribuições clássica e humanística da teoria da administração. O resultado foi uma abordagem múltipla e compreensiva na análise de organizações, vistas como complexos de estruturas formais e informais.

A concepção básica do estruturalismo é levar em conta a organização em todos os seus aspectos como uma só estrutura, fornecendo uma visão integrada. Isto é, analisar as influências de fatores externos sobre a organização, o impacto de fatores internos e as diversas relações que se estabelecem entre eles.


As principais características do estruturalismo são:

Submissão do trabalhador à socialização, ou seja, a idéia que o indivíduo aceita desempenhar vários papéis sociais em seu trabalho pelo desejo de obter recompensas materiais e sociais.
Conflitos inevitáveis, fato inerente ao dia-a-dia das organizações que resulta da possível incompatibilidade dos objetivos dos trabalhadores e da organização.
Hierarquia e comunicações. A hierarquia é vista como perniciosa à comunicação dentro da empresa, sendo suas disfunções consideradas um custo inevitável, que pode ser reduzido, mas não eliminado.
Incentivos mistos, isto é, a explicação de que os trabalhadores precisam se realizar de diversas formas. Mesmo importantes, as recompensas sociais não diminuem a relevância das recompensas materiais.

Os defensores da abordagem estruturalista apresentam duas significativas inovações no estudo da administração científica. Em primeiro lugar, a ampliação da abordagem, que foge da proposta de tentar compreender como o indivíduo visualiza sua organização e seu ambiente. Da mesma forma, os estruturalistas ampliaram o estudo para outros campos, incluindo organizações não-industriais e sem fins lucrativos.

Teoria do Desenvolvimento Organizacional

A década de 1960, período em que ocorreram diversas transformações sociais e provocou mudanças significativas no comportamento das pessoas, principalmente nos mais jovens, também ocasionou algumas turbulências no âmbito empresarial e na administração das organizações.

Pesquisadores de diversas áreas do conhecimento, estimulados pela crescente valorização e especialização de profissionais no ramo da administração de negócios, começaram a desenvolver estudos e a propor um novo modelo de gestão que permitisse aos indivíduos o alcance de seus objetivos pessoais e ao mesmo tempo contribuísse para a eficácia da organização.

Toda esta nova abordagem compreende a Teoria do Desenvolvimento Organizacional, a qual é voltada para o reconhecimento e análise das forças de mudança que pressionavam as atividades e os negócios. Além disso, ganhou dimensão e suas propostas se integraram efetivamente à teoria e à prática da administração.

Segundo esta teoria, toda organização pode ser entendida e analisada sob três aspectos que configuram a sua atividade empresarial: estrutura, tecnologia e comportamento. A organização muda quando alterações ocorrem em um desses aspectos:
Estrutura - envolvem a hierarquização administrativa, os sistemas e processos, o fluxo de comunicação e a definição da missão, objetivos e políticas organizacionais.
Tecnologia - se refere aos sistemas operacionais adotados, equipamentos, engenharia de processo e do produto, desenvolvimento de pesquisa, métodos de trabalho etc.
Comportamento - está relacionado aos procedimentos adotados na administração dos recursos humanos da organização, aos conhecimentos, habilidades e atitudes das pessoas que dela participam e ao seu relacionamento interpessoal.

O modelo usualmente adotado para representar o processo de desenvolvimento organizacional pode ser compreendido em quatro etapas:
Diagnóstico - visa a geração de informações sobre as causas do problema, as mudanças que devem ocorrer para que o problema seja resolvido e os resultados esperados na mudança.
Plano de ação - compreende o estabelecimento da estratégia de intervenção para que as mudanças sejam efetivadas, incluindo o envolvimento das pessoas-chave no processo e os métodos a serem aplicados.
Intervenção - diz respeito à execução do plano aprovado e à utilização de métodos sistemáticos de mudança comportamental.
Avaliação e controle - engloba a coleta de dados que permite comparar a situação anterior com a situação pós-intervenção.


Teoria da Contingência

Resultado de pesquisas que visavam estudar a relação da organização dentro de seu ambiente, a abordagem contingencial, que surgiu por volta dos anos 60, tinha como objetivo básico aplicar os conceitos das principais escolas em situações gerenciais concretas.

A Teoria dos Sistemas fundamenta a abordagem contingencial, pois defende a importância das inter-relações entre as partes de uma organização. A Teoria da Contingência mostra que não há nada absoluto nas organizações ou na teoria administrativa. Pelo contrário, tudo é relativo. Da mesma forma, explica que existe relação funcional entre as condições do ambiente e as técnicas administrativas apropriadas para o alcance da eficácia da organização. As variáveis ambientais são independentes, enquanto as técnicas administrativas são dependentes dentro de uma relação funcional.
A Teoria da Contingência apresenta as seguintes características:
O papel do ambiente – privilegia a relação da empresa com o ambiente, visando avaliar suas conseqüências em um ambiente dinâmico.
A supremacia do transitório – devido a características de um ambiente em constante mutação, a empresa não pode parar no tempo. Ela tem de reagir prontamente não só aos novos desafios, como às novas possibilidades que se apresentam.
O fim do modelo ideal - a melhor forma de gerir uma organização depende de uma série de variáveis conjunturais, derivadas das pressões que recebe de seu ambiente.
Tecnologia - a tecnologia adotada pela organização apresenta uma relação íntima com sua estrutura social e com a tendência ao sucesso organizacional.

Teoria dos Sistemas

A Teoria dos Sistemas surgiu de uma percepção dos cientistas, de que certos princípios e conclusões eram válidos e aplicáveis a diferentes ramos da ciência.

Um sistema pode ser visto como um todo organizado ou complexo: uma combinação de coisas ou partes, formando um todo complexo ou unitário. A Teoria dos Sistemas apresenta as seguintes idéias centrais.
Homem funcional – as relações entre pessoas ficam um pouco de lado para se dar uma ênfase maior aos papéis e funções desempenhados.
Conflitos de papéis - as pessoas não agem em função do que são, mas em função dos papéis que representam. Cada papel estabelece um certo tipo de comportamento: transmite uma certa imagem; define o que uma pessoa supostamente deve fazer.
Incentivos mistos - conforme a integração específica de seus grupos ou subsistemas, a empresa deve encontrar o melhor equilíbrio entre incentivos monetários e não monetários.
Equilíbrio integrado - devido à complexidade da integração dos vários subgrupos na formação do sistema empresarial, qualquer ação sobre uma unidade da empresa atingirá todas as outras unidades.
Estado estável - para minimizar a tendência ao desgaste, a empresa procura manter uma relação constante na troca de energia com o ambiente. A organização se diferencia dos demais sistemas sociais pelo seu alto nível de planejamento.

O Estado Atual da Teoria Administração

O estado atual da Teoria da Administração é bastante complexo: ele sugere grande variedade de abordagens a respeito de seu objeto de estudo e engloba um enorme leque de variáveis que devem ser levadas em consideração.

Atualmente, a Teoria da Administração estuda a administração das empresas e dos demais tipos de organizações do ponto de vista da interação e interdependência entre as cinco variáveis principais, cada qual objeto específico de estudo por parte de uma ou mais correntes da teoria administrativa. As cinco variáveis - tarefa, estrutura, pessoas, tecnologia e ambiente - constituem os principais componentes no estudo da administração. O comportamento dessas variáveis é sistêmico e complexo: cada qual influencia e é influenciada pelas outras variáveis.

Na realidade, a adequação entre essas cinco variáveis constitui o principal desafio da administração. Na medida em que ela se defronta com novos desafios e novas situações que se desenvolvem com o decorrer do tempo, as teorias administrativas precisam adaptar suas abordagens ou modificá-las completamente para continuarem úteis e aplicáveis.

O Aparelho do Estado

O aparelho do Estado é a Administração Pública em sentido amplo, compreendendo o Poder Executivo, Legislativo e Judiciário e os três níveis de atuação – União, Estados e os Municípios.
Também é o Governo propriamente dito, constituído pela cúpula dirigente dos três poderes, por um corpo de funcionários, pela força militar, e regido basicamente pelo direito constitucional e pelo direito administrativo.
Na administração pública podemos distinguir três setores:
Núcleo Estratégico – No Poder Executivo, corresponde ao Presidente da República, aos ministros e seus auxiliares, é onde são tomadas as decisões estratégicas do governo, definido o planejamento e a formulação das políticas públicas. Integram ainda este núcleo os poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público.
Atividades Exclusivas – São os serviços que somente o Estado pode realizar, e onde exerce seu poder extroverso – o poder de regulamentar, fiscalizar e fomentar.
Como exemplos, temos a fiscalização das normas sanitárias, o serviço de trânsito, o controle do meio ambiente, a compra de serviços de saúde pelo Estado.
Serviços Não Exclusivos – São atividades que o Estado exerce com organizações públicas não-estatais e privadas. Estas instituições não possuem o poder de Estado, no entanto esse poder está presente por envolver direitos humanos fundamentais tais como educação e saúde, ex. os hospitais, as universidades, os centros de pesquisa.

A Reforma do Aparelho do Estado Brasileiro

O crescente processo de globalização tem exigido dos países de regime democrático, uma reforma gerencial que permita as administrações públicas destas nações maior inserção no comércio internacional.
A evolução institucional que se verifica a partir destas constatações é que as entidades estatais sejam efetivamente públicas, voltadas para o atendimento do interesse da coletividade, em vez de estarem submetidas a grupos de interesse.
Para que essa reforma ocorra de acordo com os objetivos maiores da nação é preciso combater a apropriação do Estado por interesses particulares, com uma defesa firme do patrimônio público, utilizando os recursos financeiros e materiais no atendimento do justo interesse público e no fortalecimento da cidadania.
No Brasil, a reforma gerencial foi formulada e planejada nos primeiros seis meses do governo Fernando Henrique Cardoso por meio de dois documentos básicos: a proposta de emenda constitucional do capítulo da administração pública, conhecida como “a reforma administrativa”, e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, onde foi retratado a crise da administração pública brasileira, por meio de um diagnóstico que serviu de base para a reforma de uma administração pública gerencial.
A seguir listamos os pontos que foram considerados prioritários para serem desenvolvidos pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado, no período compreendido entre 1995 e 1998, de acordo com as diretrizes definidas no Plano Diretor:

• Reforma da Constituição no capítulo da administração pública;
• Elaboração de projetos de leis complementares à reforma constitucional;
• Programa de reestruturação e qualidade nos ministérios;
• Programa de organizações sociais e de agências executivas;
• Sistema de contabilidade gerencial;
• Sistema de informações gerenciais da administração pública;
• Fortalecimento do núcleo estratégico por meio de políticas de carreiras;
• Reformulação do sistema de remuneração dos cargos em comissão do
Governo Federal;
• Plano nacional de capacitacão;
• Programa de redução dos custos de pessoal e eliminação de privilégios, principalmente contidos na lei do Regime Jurídico Único;
• Revisão e desburocratização da lei de Licitações;
• Aperfeiçoamento do sistema de serviços gerais do Governo Federal;
• Estabelecimento da rede do governo (intranet do Governo Federal);
• Projeto de lei sobre processo administrativo;
• Fortalecimento da internet como canal de comunicação do governo com os cidadãos;
• Reestruturação e qualidade interna do MARÉ.

Em dezembro de 1998 a reforma gerencial sofreu um retrocesso significativo com a extinção do Ministério da Administração e Reforma do Estado – MARE, tendo em vista que as ações que estavam sendo implementadas passaram para outros órgãos de forma descentralizada, e com o tempo foram perdendo a importância com que a mesma foi concebida.

Referência bibliográfica
Lima, Carlos
Administração Pública : teoria e mais de 400 questões / Carlos Lima. 3 ed. – Rio de Janeiro : Elsevier, 2006
504p.